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La place de l’ethnicité dans les conflits miniers socio-environnementaux dans les Andes du Pérou : XXème-XXIème siècles

The place of ethnicity in socio-environmental mining conflicts in the Peruvian Andes: XXth-XXIst century
El lugar de la etnicidad en los conflictos mineros socio-ambientales en los Andes del Perú: siglos XX y XXI
Carmen Salazar-Soler

Abstracts

This article concentrates on the place occupied by ethnicity in the discourses and practices of different actors of socio-environmental mining conflicts currently taking place in the Peruvian Andes. By analyzing discourses and practices put forward by the State, mining companies and various organizations opposed to mining activity, we introduce the issue of an emerging indigenous mining discourse. We focus on the representativity of this discourse amongst the local population and examine its national and international conditions of possibility. We show how some local populations ask to be recognized as “indigenous people (or communities)” and/or “native people”, in order to shield their territories from the impacts of mining activity with the Peruvian Law of Prior Consultation and the ILO Convention 169. We show how this self-identification as “indigenous peoples” or “native peoples” reflects a demand for effective citizenship recognition and increased participation to national politics on the side of marginalized sectors of Peruvian society.

The article is divided in two parts. The first deals with the analysis of the place occupied by ethnicity in the discourse and practice of the Confederacion Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera (Conacami). The second focuses on the stakes of implementing the Law of Prior Consultation for indigenous or native people in Andean Peru, and the place of ethnicity in these dynamics.

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Full text

Introduction

1Cet article propose une réflexion sur la place qu’occupe l’ethnicité dans les discours et les actions des différents protagonistes des conflits socio-environnementaux actuels ou récents liés à l’exploitation minière dans les Andes péruviennes et pose la question de l’émergence d’un discours indigène minier et de sa représentativité auprès des populations locales. Il est divisé en deux parties. La première est consacrée à l’analyse de la place qu’occupe l’ethnicité dans le discours et l’action de la Confédération nationale des communautés affectées par l’activité minière (Conacami). La deuxième traite des enjeux pour le Pérou andin de la mise en œuvre de la Loi de droit pour les peuples indigènes ou originaires à la Consultation préalable et analysons la place de l’ethnicité dans ces enjeux.

2L’ethnicité est une question présente dans le monde minier depuis le XVIème siècle. Il faut rappeler que la catégorie d’Indien est une construction coloniale créée en réponse au besoin du processus de colonisation de garder l’opposition entre les natifs et les colonisateurs (Estenssoro J.C., 2001 : 457). En théorie, la société coloniale était organisée en deux républiques : celle des Indiens et celle des Espagnols, auxquelles il faut ajouter les Noirs avec une relation d’États hiérarchiques entre les trois. Cette division suppose la coexistence des lois, juridictions et organisations administratives spécifiques à chaque groupe, et fait des termes « indien » et « espagnol »des catégories juridiques qui impliquent des droits et des devoirs précis et « qui n’est pas rattachée en principe à une définition qu’on appellerait aujourd’hui culturelle et qui garantirait sa perpétuité » (ibid.). Être indien est une condition, dont on hérite sans aucun doute, mais surtout indien est à la base celui qui est obligé de payer du tribut, qui est soumis à corvée et dont les droits par définition l’empêchent d’exercer les mêmes charges administratives que les Espagnols ou les créoles. À l’époque coloniale, la catégorie d’indien, « au même temps unifie et réduit toutes les diversités culturelles dans une seule étiquette » (ibid.). Dans le contexte minier, être indien signifie à cause de l’imposition coloniale, être soumis à la corvée (mita) minière et au payement de tribut, ce qui donnait le droit à l’accès à la terre.

3Aujourd’hui, presque personne ne s’auto-identifie individuellement comme indien ou indigène dans le Pérou andin. Il s’agit d’un terme péjoratif du fait de l’histoire coloniale et du stigmate auquel il est associé. Plusieurs auteurs ont déjà abordé les difficultés d’une auto-identification en tant qu’Indiens ou indigènes, car ces catégories renvoient à une condition sociale marquée par la pauvreté, le manque d’éducation et l’isolement géographique, devenant ainsi synonymes de serf ou d’illettré (Mayer E., 1970 ; Degregori C.I., 2002 ; Pajuelo R., 2007 ; Salazar-Soler C., 2013).Collectivement, en revanche, certains groupes revendiquent désormais ces identités pour défendre certains droits auparavant bafoués. Ainsi, certaines populations du Pérou affectées par l’implantation des compagnies minières sur leurs territoires revendiquent une indianité et demandent à être reconnus comme « peuples indigènes » ou « peuples originaires ».

4Au cours des vingt dernières années, l’activité minière s’est développée de manière spectaculaire au Pérou, tant dans les régions andines que dans de nouvelles zones comme les vallées agricoles de la côte. En 2009, l’activité minière représentait près de 60 % des exportations péruviennes (Pinto V., 2009 : 88) et en 2011, les concessions minières concernaient 19 % du territoire national : le Pérou est actuellement le cinquième producteur mondial d’or, et fait partie des premiers producteurs d’argent, de cuivre, de plomb, d’antimoine, etc.

  • 1 Organisation institutionnelle autonome, créée par la Constitution de 1993, ayant pour but de protég (...)
  • 2 Rapport des conflits sociaux de la Defensoría del Pueblo n°123, mai 2014.

5Depuis une quinzaine d’années, l’activité minière suscite une résistance croissante de la part des populations locales touchées par les projets. Ces dernières exigent des entreprises minières des retombées locales plus importantes et une participation à leurs bénéfices. Elles demandent également un contrôle effectif de la pollution et, plus globalement, entendent participer aux choix concernant l’exploitation et les usages des ressources naturelles de leurs territoires. Dans un contexte néolibéral d’expansion de l’activité minière, les relations entre les entreprises minières et les populations locales occupent une place très importante dans le panorama des conflits sociaux et dans l’agenda politique du Pérou. Selon le rapport de la Defensoría del Pueblo,1 les problèmes environnementaux constituent les principales sources de litiges sociaux au Pérou et, parmi eux, 50 % ont trait à l’activité minière (Grieco K. et C. Salazar-Soler, 2013). La Defensoría del Pueblo a signalé pour le mois d’avril 2014 208 conflits sociaux au niveau national ; les conflits socio-environnementaux continuent à être les plus nombreux, ils représentent 66,8 % des conflits et l’activité minière est impliquée dans 66,9 % des cas rapportés.2

6Selon le Répertoire des communautés paysannes du ministère de l’agriculture et les données sur les communautés natives (Amazonie) de la Defensoría del Pueblo il existe 7 163 communautés paysannes et natives au Pérou, réparties en 5 818 communautés paysannes et 1 345 natives.

La position de la Conacami

7La Conacami est une ONG créée en 1999 au Pérou. Elle se définit elle-même comme « une organisation nationale formée par les représentants des communautés rurales et urbaines constituées au niveau local, régional et national affectées par l’activité minière, hydro-énergétique et par d’autres industries extractives » (Conacami, 2001). Depuis 2003 s’est produit un changement de perspective et de politique de cette organisation qui a compris tout le bénéfice qu’elle pouvait tirer des normes internationales concernant le respect des droits des peuples autochtones. Sa stratégie de lutte contre l’installation des compagnies minières sur les territoires des communautés paysannes, initialement basée sur des arguments socio-environnementaux, s’inscrit depuis lors dans une vision politique fondée sur des arguments identitaires. Quelle place occupe l’ethnicité dans le discours et l’action de cette organisation à partir de sa vision de l’histoire du Pérou, de son utilisation du passé dans la lutte politique et de sa lecture de la législation internationale à la lumière de la réalité péruvienne ?

8La vision de l’histoire de la Conacami est construite sur la base d’un clivage : les peuples indigènes avant la conquête/les indigènes après la conquête, inclusion des Indiens/exclusion des Indiens. Cette lecture de l’histoire sert de fondement au projet de construction d’un nouvel État capable d’inclure les populations indiennes. On peut y lire :

Les peuples andins, aujourd’hui organisés en communautés, ont eu avant l’imposition coloniale une civilisation communale qui était organisée dans tous ses aspects : politique, économique, administratif, avec une philosophie de la réciprocité, de la solidarité, de la complémentarité, et de la dualité ; une économie distributive, un mode d’autogouvernement, et une administration autonome des ressources naturelles. Cette société fut désintégrée par l’arrivée des Espagnols (…). Ce fut la colonie qui imposa une politique d’esclavage et de génocide pendant plus de 300 ans ; après l’Indépendance s’est créé un État-nation tout aussi excluant, qui ne reconnaît pas les populations ancestrales ; c’est seulement avec la constitution de 1919 que les communautés indigènes sont reconnues, mais non leurs territoires. Et ce sont nos communautés qui doivent lutter pendant des années contre les propriétaires terriens et les gouvernements pour qu’entre 1960 et 1970 on nous restitue nos territoires via la Réforme Agraire et on reconnaisse nos droits dans la loi des communautés paysannes. L’État-nation créé selon une vision occidentale en pays centralisé et géré par un groupe de pouvoir a défini ce dernier à trois niveaux : central, régional et local ; les gouvernements communaux continuent à être exclus, l’essence et le patrimoine de l’histoire de ce pays et les propriétaires des territoires communaux ne sont pas inclus dans la structure de l’État (…) (Conacami, s/d : 40).

9En conséquence, la pauvreté et la marginalité sont causées également par une politique gouvernementale qui privilégie le développement de la côte, abandonne l’aire rurale et suit « des modèles achetés de l’extérieur » qui ont échoué (Ibid.).

  • 3 L’indigénisme péruvien est un mouvement complexe qui trouve ses racines à la fin du XIXe siècle mai (...)

10Le passé d’avant la conquête est glorifié, surtout le passé Inca, car l’allusion à l’époque préhispanique fait référence à cette époque. Comme nous le verrons infra, la Conacami et les indigénistes des années 19203 ont pris comme modèle social la société incaïque et ce sont les principes d’organisation de cette société qui sont ici récupérés. De l’organisation sociale (l’ayllu communautaire) jusqu’aux « valeurs morales » (représentées par les trois principes incaïques « ama sua, ama quella, ama llulla » - ne vole pas, n’envie pas et ne mens pas), en passant par les règles économiques (réciprocité et redistribution), c’est bien le Tawantinsuyo (l’Empire Inca) qui sert de modèle à la Conacami.

11A partir de 2001, quand s’opère l’ethnicisation de son discours, la Conacami commence à utiliser une série de concepts onusiens sur les droits des peuples autochtones. Une lecture systématique des publications et des discours de la Conacami permet de montrer que les notions les plus utilisées par cette organisation sont celles de « peuples originaires », « peuples indigènes », « nationalités et peuples indigènes », « peuples indigènes et communautés du Pérou », « peuples et communautés originaires indigènes du Pérou », « peuples originaires indigènes ». Dans le cas de la Conacami, le terme « communauté » est toujours accolé à ces catégories. Cela s’explique par le besoin de préciser que les catégories « peuple originaire » et « peuple indigène » font référence dans le contexte national péruvien aux communautés paysannes.

12La nécessité d’établir un contenu national à des catégories globales apparaît très clairement lorsqu’il s’agit d’expliquer et de défendre l’un des droits collectifs les plus importants pour ces organisations : l’autodétermination et la défense du droit d’accès à la terre. Ce lien entre les catégories de « peuples originaires » et les « communautés paysannes » actuelles du Pérou est explicité dans un document de la Conacami intitulé  Auto-gouvernement communal et gouvernabilité indigène. Les peuples originaires et la construction d’un pays nouveau, publié grâce à l’appui de l’ONG danoise IBIS. Cette publication commence par une revue très détaillée de la Convention 169 de l’OIT et signale que « le droit à l’autodétermination ne correspond pas à n’importe quelle communauté minoritaire à l’intérieur de l’État, mais seulement à celles qui remplissent complètement les caractéristiques de « peuple » telles qu’elles sont établies par l’Accord 169 de l’OIT » (3-4). Il est précisé ensuite que cette catégorie « correspond à la communauté culturelle au sein de laquelle a lieu une élection autonome dans le cadre d’un État pluriel qui promeut une culture ayant différentes racines nées de la rencontre et la diversité » (3-4).

  • 4 La définition d’ayllu varie selon les chroniques anciennes, les données recueillies par les ethnolo (...)

13Cette publication entend démontrer en conclusion que les communautés paysannes actuelles du Pérou sont des « peuples originaires » au sein desquels l’autogouvernement communal est toujours pratiqué : « les communautés paysannes sont une continuation officielle des communautés indigènes qui, à leur tour, donnent continuité à l’ayllu andin.4 Nos ayllus, peuples et nationalités ont en leur sein un ensemble de systèmes d’autorité qui sont vivaces et qui fonctionnent pour administrer les ressources naturelles, les activités productives, les fêtes et célébrations (…) » (Conacami, 2006 : 9). Ces communautés sont régies par des lois approuvées par l’assemblée communale. L’accent est mis sur la persistance d’un sentiment communal grâce à l’action des autorités communales.

14Pour la Conacami, la notion de « peuples originaires » s’applique au Pérou aux communautés paysannes héritières des ayllus préhispaniques, présentes avant l’arrivée des Espagnols. L’identité des communautés en tant que « peuples » est reconnue. L’accent est mis sur la relation entre la notion de « territoire », les droits des communautés et peuples indigènes et les activités extractives.

15La mémoire historique peut également servir à la lutte politique. Dans un communiqué publié par la Conacami en 2005 en réponse aux accusations qui la rendaient responsable des conflits miniers et des actes de violence qui ont suivi, nous pouvons lire : « Nous déclarons publiquement n’avoir aucun lien avec des partis politiques et des groupes qui prônent la violence (…). Bien au contraire, notre organisation a agi en accord avec le cadre légal établi et la pensée de nos peuples et communautés indigènes qui, sur la base des valeurs ancestrales de l’Ama Sua, Ama Quella, Ama Llulla, leur ont permis de développer une vie harmonieuse entre la nature et l’homme depuis des siècles » (Conacami 2005, en ligne). À travers l’utilisation de ces préceptes incas très connus (considérés comme les symboles du Tawantinsuyu), se manifeste le besoin de la Conacami de faire appel à l’ancestralité dans sa lutte contre les compagnies minières.

16L’époque coloniale est caractérisée comme une période d’exploitation, d’esclavage et de génocide sans que l’on rentre forcement dans le détail. De plus, la conquête ouvre une période qui n’est pas terminée aujourd’hui et à laquelle on voudrait mettre fin, afin de redresser l’histoire.

  • 5 Rappelons que pendant l’époque coloniale les Indiens étaient soumis au service obligatoire de la mi (...)

17La Conacami inscrit les problèmes actuels dans une histoire d’exploitation et de « génocide » qu’elle dénonce ; c’est une histoire qui se répète : « Dans les communautés, des milliers d’hommes et de femmes, d’anciens et d’enfants continuent à mordre la poussière et le poison qui affectent notre santé et notre vie dans les zones d’impact et d’influence des installations minières ; on assiste à une ré-édition du génocide auquel furent condamnés nos ancêtres et qui pendant l’époque coloniale tua des milliers d’indigènes dans les galeries de Potosi » (Conacami 2012, en ligne). La référence à une histoire minière ‑ les mitayos de Potosi5‑ est claire, de même que la dénonciation de l’un de principaux problèmes auxquels sont confrontées les communautés affectées par l’activité minière : pollution des terres et de l’eau qui peuvent causer des problèmes graves de santé et même la mort de leurs habitants comme le démontrent les événements de Choropampa à Cajamarca et la contamination à La Oroya, considérée comme l’une de villes les plus contaminées du monde.

18Les seules évocations de l’histoire coloniale en termes que l’on pourrait qualifier de « positives » se réfèrent à la lutte des Indiens contre le pouvoir colonial.

  • 6 Il faut souligner que dans le récit de la Conacami, la Réforme agraire est plutôt le produit des lu (...)

19Malgré l’Indépendance, l’histoire républicaine est conçue comme une continuation de l’époque coloniale en termes d’exploitation et d’exclusion des Indiens. On dénonce par exemple l’exploitation des Indiens par les propriétaires terriens (les gamonales). Cependant, la Conacami rappelle deux dates de l’histoire républicaine : 1919 et 1969 avec la Réforme agraire, toutes deux importantes pour l’histoire de l’accès à la terre des communautés paysannes et indigènes. La première correspond au deuxième gouvernement de Augusto B. Leguía (1919-1930), qui promulgue la loi des communautés indigènes impliquant la titularisation de ces communautés. En effet, le trait novateur et fondamental de la Constitution de 1920 repose sur la reconnaissance par l’État de l’existence légale des communautés indigènes. L’article 41 de cette Constitution de 1920 affirme l’imprescriptibilité des biens des communautés indigènes. La deuxième date correspond au régime militaire de Velasco Alvarado qui va mettre en marche en 1969 la Réforme agraire, l’une des plus radicales d’Amérique latine, visant à mettre fin au régime des haciendas.6 Sous ce gouvernement le statut légal des « communautés indigènes » change, désormais appelées « communautés paysannes » et les « communautés natives » de l’Amazonie sont légalement reconnues. Plusieurs communautés ont donc été créées au moment de la Réforme agraire. Ces deux moments sont importants pour la reconnaissance légale des communautés indigènes et de leurs droits sur la terre. Or, ces deux dates ont une importance particulière aujourd’hui dans le contexte de l’application au Pérou de la Loi sur la Consultation préalable aux peuples indigènes et l’établissement par le vice-ministère de l’Interculturalité d’une liste de peuples ou communautés indigènes ayant droit à être consultées.

20Au sujet de la relation entre le discours indigéniste de la Conacami et sa réalité sur le terrain, M. Paredes (2006 : 523), en étudiant quatre grands conflits miniers, a déjà pointé la rigidité du discours indigène minier de la Conacami au début de son virage politique qui assumait que dans les communautés affectées par l’activité minière, « il existe une identité ethnique basée sur une conception homogène du territoire comme ancestral et de la communauté paysanne comme seule autorité pertinente pour l’organisation de la collectivité ». L’auteure a constaté sur le terrain que les communautés qui se sont mobilisées jusqu’en 2005 lors de conflits avec l’activité minière l’ont fait à partir de plusieurs identités et sous diverses formes d’organisation. Sans aucun doute, certaines communautés au Pérou ont encore une conception du territoire associée à une identité ethnique et pour laquelle l’autorité de la communauté paysanne est prédominante pour l’organisation territoriale. Ce ne sont cependant pas ces communautés qui ont dirigé les mobilisations sociales contre les compagnies minières pendant les années 2000-2005. Le discours indigène de la Conacami du début du processus d’ethnification ne correspond pas à la réalité sur le terrain. Les membres des communautés interrogés par M. Paredes ont un style de vie rural, communiquent entre eux principalement en quechua, continuent à pratiquer des coutumes « traditionnelles » et gardent certaines formes d’organisation sociale anciennes. Cependant, les identités de ces individus ont souffert des transformations profondes et dans des directions différentes. « L’articulation commerciale avec des villes intermédiaires, les migrations saisonnières, la réforme agraire, le conflit armé, les élections municipales, entre autres, ont dynamisé les sociétés andines, et ont produit des changements importants tant au niveau des identités individuelles et collectives qu’au niveau des formes d’organisation » (ibid.). Ces changements font que les membres des sociétés rurales andines ne se sentent pas identifiés nécessairement au discours de la Conacami centré sur une identité ethnique et la communauté andine ancestrale, car il ne colle pas ou plus à leur réalité.

21On a assisté aussi depuis plusieurs décennies à l’émergence d’un acteur social très important dans les zones rurales : les comités d’auto-défense ( rondas campesinas). Nés dans la lutte contre les voleurs de bétail, ces comités ont gagné en importance dans les années 1990 quand ils se sont engagés ou ont été « reconvertis » par les forces armées dans la lutte contre le Sentier lumineux et ont été armés par le gouvernement dans son combat contre le terrorisme. Ces comités sont devenus aujourd’hui très méfiants envers l’autorité de l’État en ce qui concerne les problèmes environnementaux et ils s’érigent en garants du respect de l’environnement.

22Jusqu’en 2006, M. Paredes trouvait sur le terrain des paysans qui réclamaient la reconnaissance de leurs droits sur la terre et l’eau, soit en tant que communautés, soit en tant que petits propriétaires individuels, exigeant de l’État une nouvelle stratégie d’exploitation des ressources qui prenne en compte leur participation et leurs intérêts en tant que paysans, agriculteurs ou éleveurs. Elle n’identifia pas la présence ni le développement d’un discours ethnique proprement dit, mais plutôt d’un nouveau discours lié à l’identité paysanne.

23Elle constate cependant que si les paysans de certaines régions se revendiquent comme agriculteurs, ils ont aussi « trouvé que le discours minier indigène pouvait être stratégique pour défendre leurs intérêts comme agriculteurs, dans un espace national qui leur offre peu de mécanismes de représentation politique et de participation dans le système » (ibid.: 528). Ainsi certaines communautés ou villages en conflit, en même temps qu’ils défendent leurs droits à la propriété individuelle et défient l’État pour obtenir une participation effective dans les politiques de développement de leurs localités, voient aussi dans les conventions internationales de protection des peuples indigènes l’opportunité et l’instrument pour défendre des droits face à un État qui entrave leurs actions.

24Les communautés paysannes en lutte ont compris qu’il faut s’ethniciser pour lutter, ils instrumentalisent alors l’ethnicité. Il s’agit d’un processus de « construction d’une ethnicité moderne et fortement instrumentalisée » (Gros Ch., 2000 : 7), mais pas nécessairement fausse ou illégitime (Huber L., 2008 : 260).

25À partir du moment où la Conacami décide de politiser la culture et d’ethniciser son discours afin de pouvoir bénéficier du manteau protecteur de l’OIT, elle a tracé la voie dans laquelle s’inscrit ou doit s’inscrire la lutte des communautés paysannes contre les compagnies minières. Depuis son virage politique, la Conacami était en effet devenue l’une des organisations de référence dans les conflits miniers.

26Ces dernières années, et face au constat de manque d’adhésion des communautés affectées par l’activité minière à un discours radical, la Conacami a dû adapter son discours pour pouvoir construire une voix nationale pour défendre ces groupes. Dans ce sens, elle a impulsé un dialogue, une coopération et une coordination avec d’autres acteurs sociaux importants au niveau régional et local, telles les rondas campesinas évoquées plus haut. Ainsi ces dernières années si elle a continué à développer un discours indigène sur la base de la construction d’une identité ethnique, cette construction identitaire ethnique ne se présente plus comme ségrégationniste, mais au contraire comme une demande d’inclusion.

La loi sur la consultation préalable

27Après la grande mobilisation de juin 2009 dans l’Amazonie péruvienne, qui se solda par la mort de plusieurs personnes, le gouvernement s’engagea à promulguer une loi de consultation préalable censée appliquer le principe prévu dans la Convention 169 de l’OIT. La Conacami et l’Aidesep (Association interethnique de développement de la forêt péruvienne) s’impliquèrent dans ce processus et décidèrent de créer une plateforme commune de lutte en signant, avec d’autres organisations sociales, le « Pacte national d’organisations andines, amazoniennes et côtières », très marqué par la lutte pour la défense des communautés paysannes et natives contre les industries extractives.

28Après pratiquement deux ans de débat et de longues tergiversations du Congrès de la République et du gouvernement de A. García, cette loi a été votée en août 2011 et promulguée le 6 septembre 2011 (Loi n° 29 785) par l’actuel président Ollanta Humala, qui a déclaré qu’il s’agissait là du premier pas vers la construction d’une nation qui respecte toutes ses communautés. Sa mise en œuvre (décrets d’application et règlements) fut confiée au ministère de la Culture, et plus précisément au vice-ministère de l’Interculturalité. Ce ministère a installé une Commission multisectorielle composée de 14 vice-ministres et 6 représentants d’organisations nationales : la Confédération nationale amazonienne du Pérou (CONAP), la Confédération paysanne du Pérou (CCP), la Conacami, l’Organisation nationale de femmes indigènes andines et amazoniennes du Pérou (ONAMIAP), l’Aidesep et la Confédération nationale agraire (CNA). Le vice-ministère de l’Interculturalité a aussi la tâche d’élaborer une base de données officielle des « peuples indigènes et originaires » et de concevoir un guide méthodologique pour aider les autorités dans la mise en œuvre de la loi.

29Sans rentrer dans les détails de ce processus qui mériterait une étude spécifique, quelques aspects méritent d’être soulignés. Pendant les réunions de la Commission multisectorielle, 4 organisations du Pacte d’Unité (Conacami, CNA, ONAMIAP et Aidesep) ont demandé la modification de certains articles de la loi avant de procéder à sa réglementation parce qu’ils « portaient atteinte aux droits collectifs des peuples prévus par l’Accord 169 de l’OIT ». Elles se sont finalement retirées des discussions. Les deux autres organisations, la CCP et la CONAP ont continué à participer aux travaux de la commission et ont exprimé leur accord avec la réglementation et la modification postérieure de la loi. Finalement, le 3 avril 2012, l’exécutif a approuvé la loi qui, selon les dirigeants des organisations qui avaient continué à participer, était cependant une version modifiée du texte qu’ils avaient signé.

30Les principales remarques sur la Loi de la Consultation préalable peuvent se résumer à une triple interrogation : (1) qui doit prendre la décision finale sur les projets ; (2) qui va être consulté ; et (3) comment s’opère la révision des concessions minières antérieures à l’application de la loi ? On se concentrera ici uniquement sur la deuxième question. La loi est imprécise en ce qui concerne les sujets de la consultation et elle ne donne aucune visibilité aux communautés paysannes. Selon l’expert P. Castillo, du Centre Péruvien d’Études Sociales, la loi mentionne « les communautés andines » mais le terme « andines » n’existe pas dans la législation en tant que sujet de droit. « La nomenclature officielle est communauté paysanne, cependant l’article 7 de loi fait disparaître les communautés paysannes » (Noticias 28 mars 2012).

31L’enjeu principal de ce débat est la définition de l’indigène : à qui doit-on appliquer cette catégorie ? Certaines organisations « indigènes » réclament « qu’on considère comme indigène tous les descendants des natifs depuis l’époque coloniale, tels les peuples indigènes côtiers et les comités d’auto-surveillance (rondas campesinas) » (Boletín 2012). Cette préoccupation est aussi celle de Gladis Vila Pihue, présidente de l’ONAMIAP, qui a critiqué la façon dont le vice-ministère élaborait la base de données des peuples indigènes. D’après elle, les critères utilisés s’éloignent de ceux établis par l’Accord 169 de l’OIT et elle demande au gouvernement de consulter les organisations qui faisaient partie de la commission multisectorielle (Noticias 11 avril 2012). Le vice-président de la Centrale unique de comités d’auto-défense de la province de Carabaya (Puno) a déclaré aussi son désaccord avec la Loi de Consultation préalable : « les termes de la loi ne nous conviennent pas, car ils ne nous reconnaissent pas comme communautés natives et la loi concerne uniquement un groupe de personnes » (Noticias 28 mars 2012). Sur cette même ligne, Mauro Cruz Layme, Président de l’Union des Communautés Aymara (UNCA) déclare :

Dans la Constitution politique actuelle on ne parle pas de peuples indigènes originaires, on parle des communautés paysannes et de communautés natives. Dans notre cas, légalement nous sommes des communautés paysannes, mais nous les Aymara on s’identifie comme peuples aymara mais pour ces instruments légaux nous acceptons d’être indigènes. Donc, l’État est en contradiction, il parle de peuples indigènes et, en même temps, il dit qu’il ne faut pas nous consulter, nous qui nous disons communautés paysannes. Cela revient à dire que le peuple aymara n’a pas d’identité (Noticias 21 mars 2012).

32Prenons un exemple concret et récent, le cas de la communauté San Juan Bautista de Cañaris (département de Lambayeque au Nord du Pérou) et sa lutte contre le projet Cañariaco de la compagnie minière canadienne Candente Copper. Cette communauté a réalisé avant l’application de la loi, une consultation entre ses membres pour savoir s’ils souhaitaient l’exploitation minière. Le résultat de la consultation n’est pas surprenant : il a été négatif. La communauté a demandé au gouvernement que cette consultation soit reconnue ; demande que le gouvernement lui a refusée. Elle a alors revendiqué le droit à être consultée dans le cadre de la nouvelle loi en tant que communauté indigène, car ses habitants réunissent les critères établies par la loi pour une consultation préalable de l’Accord 169 de l’OIT : la majorité de ses membres sont en effet quechua-phones et pratiquent des traditions et coutumes ancestrales, et la communauté possède des titres de propriété qui datent d’avant l’existence de l’État républicain. Elle se déclare alors communauté indienne. Récemment lors de protestations contre le projet minier les habitants de cette communauté s’auto-définissent plutôt comme « peuple originaire » qui pratique les traditions et coutumes ancestrales Snowdon P. et Rivera J.J.A., 2014). Il est probable que cette préférence à s’identifier comme peuple originaire est liée à la difficulté à s’identifier comme indigène à cause de la charge historiquement péjorative de cette catégorie.

  • 7 Interview du 28 avril 2013, Frecuencia Latina.
  • 8 Il est intéressant de signaler, comme l’a fait l’anthropologue J. Torres, que les déclarations du P (...)

33Pour l’instant le gouvernement refuse, ce qui a suscité la démission du vice-ministre de l’Interculturalité qui voulait reconnaître certaines communautés de la sierra et de la côte péruviennes, à la différence du ministre de l’Énergie et des mines. Les divergences entre les deux ministres ont commencé à la fin de 2012, quand le premier présenta les avancements préliminaires de la base de données des peuples indigènes qui avaient droit à être consultés. Le ministre de l’Énergie et des mines se montra alors préoccupé par le nombre important de communautés paysannes de la sierra qui étaient reconnues comme « peuples indigènes » (Amancio 2013). Ces différences entre les deux ministres augmentèrent avec les déclarations du Président O. Humala qui affirma, lors d’une interview à la télévision locale,7 que les communautés indigènes qui avaient droit à la consultation se trouvent en Amazonie et non pas dans la sierra ni sur la côte. Le président a soutenu : « il n’y a pas de communautés natives […], dans la sierra la plupart de communautés sont des communautés agraires produits de la réforme agraire ».8 Surtout il y a des communautés natives en Amazonie, qui sont appelées « communautés non contactées ». Le Président a reconnu qu’il existe des problèmes pour définir quelles sont les communautés natives et celles qui ne le sont pas, car « avec autant d’informalité, tout le monde veut être consulté, car ceci peut leur donner un pouvoir de négociation, malgré le fait que la consultation ne soit pas contraignante ». Selon les dernières déclarations des représentants du gouvernement, la base de données des peuples indigènes ne sera pas publiée et la reconnaissance des communautés qui seront consultées se fera au cas par cas, en fonction de la demande des intéressés ! C’est en tout cas ce que semble affirmer l’ancien ministre de Culture : « La base de données ne sera pas publiée parce qu’elle peut apporter une certaine confusion, susciter des expectatives non nécessaires, créer des problèmes de tout genre. Nous avons évidemment une base de données, mais la politique du ministère est de travailler à partir de demandes. Quand une communauté est affectée d’une certaine façon par un projet d’investissement, elle peut demander à être reconnue (comme communauté indigène) » (La Republica, 15 mai 2013).

34Il est clair que le gouvernement est face à un dilemme : investissement minier ou consultation préalable ? Tout semble indiquer que jusqu’à maintenant il penche pour favoriser l’investissement minier, investissement dont, selon une conception néolibérale, le Pérou a besoin pour poursuivre sa croissance et continuer à se développer. Ainsi, le gouvernement a annoncé que 14 projets miniers en phase d’exploration ne seront pas soumis au processus d’application de la consultation préalable. L’ancien ministre de la Culture interrogé à ce propos a précisé que « ces cas spécifiques seront étudiés car l’idée du gouvernement et de l’Exécutif est de ne pas mettre d’obstacles et d’empêchements à l’investissement» (Ibid.).

35Il serait trop long de contester les propos du Président Humala sur la désignation ou l’identification des communautés quiont le droit d’être consultées. Précisons simplement qu’une partie des communautés paysannes des Andes péruviennes existait avant la Réforme Agraire (Diez, Entretien, 2013). Le Défenseur du peuple (Defensor del Pueblo) a pour sa part indiqué que la Defensoría del pueblo est favorable à l’inclusion des communautés paysannes andines dans la consultation préalable et il a précisé aussi que le guide méthodologique publié par le ministère de la Culture, destiné à guider les fonctionnaires publics dans l’application de la loi de consultation préalable, parle explicitement de « quatre peuples indigènes dans la zone andine : les jacaros, les urus, les quechuas et les aymaras » (Défenseur du Peuple, Entretien, 2013). L’ancien vice-ministre de l’Interculturalité a défendu le droit à la consultation préalable de la communauté San Juan de Cañaris : « en révisant la directive de la base de données officielle de peuples indigènes, les critères de connexion territoriale et de langue indigène, sont présents dans le cas de Cañaris, parce que nous sommes face à une communauté qui fait partie des peuples indigènes quechua-phones ». La Defensoría del Pueblo a recommandé aussi l’application du droit à la consultation préalable pour ce projet minier tel qu’il a été sollicité par la communauté de San Juan Bautista de Cañaris, car « elle s’auto-reconnaît comme indigène et que 64 % de sa population parle quechua » (Viceministro 2013).

36Dans les déclarations du Président de la République, les seuls indigènes seraient en revanche les natifs d’Amazonie, les « communautés non contactées » ou les Indiens en isolement volontaire. Pour le gouvernement, être indigène est synonyme d’être isolé, de n’avoir aucune relation avec le marché, l’État ou de ne pas faire partie de la société nationale.

37Pour l’ancien Premier ministre Jiménez, en revanche, « toute communauté n’est pas un peuple indigène. La légalité avant tout, le gouvernement fixe les règles en fonction de l’Accord 169 de l’OIT. La population peut demander sa reconnaissance, mais avant, elle doit remplir les critères » (La República, 18 mai 2013). Il précise plus loin les trois conditions que doit réunir une population pour demander la consultation préalable : « il faut qu’elle possède une langue originaire ou native, qu’elle soit établie dans des terres communales, ancestrales et qu’elle soit connectée à des modèles culturels ancestraux antérieurs à la colonie » (Ibid.).

38Si ce sont les critères que le gouvernement prend en considération pour décider qui est indigène, ils semblent être plus restrictifs que la loi à la consultation préalable de l’Accord 169 de l’OIT. La loi nationale à la consultation préalable précise en ces termes ceux qui sont sujets à la consultation : « Les titulaires au droit à la consultation sont les peuples indigènes ou originaires dont les droits collectifs peuvent être affectés directement par une mesure législative ou administrative ». Quelques lignes plus bas sont indiqués les « critères d’identification des peuples indigènes ou originaires » : « Pour identifier les peuples indigènes ou originaires en tant que sujets collectifs, on prend en compte des critères objectifs et subjectifs. Les critères objectifs sont :

  • la descendance directe des populations originaires du territoire national ;

  • les styles de vie, liens spirituels et historiques avec le territoire qu’ils habitent ou utilisent

  • les institutions sociales et coutumes propres

  • les traits culturels et modes de vie différents de ceux des autres secteurs de la population nationale

39Pour sa part, le critère subjectif est en relation avec la conscience du groupe collectif de posséder une identité indigène ou originaire » (art. 5 et 7 Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el convenio 169 de la Organización nacional del trabajo).

40Le problème de définir « qui est indigène » reste donc d’une actualité prégnante. Tandis que les communautés paysannes andines demandent à être reconnues en tant que peuples indigènes ou originaires pour pouvoir bénéficier du droit à la consultation préalable et pouvoir se défendre de l’implantation des industries extractives dans leurs territoires, pour l’État et les entreprises minières, ces communautés ne possèdent pas la condition indigène et n’ont pas à être consultées, malgré le fait que plusieurs parmi elles remplissent les critères établis par la législation nationale et internationale. Selon P. Vilca, ancien ministre de l’Interculturalité, le secteur minier considère qu’« initier une seule consultation dans la zone andine met en danger tout le développement des activités minières » (Noticias 12 avril 2013), à cela s’ajoute que pour ce secteur « comme il n’existe pas de communautés indigènes il n’est pas nécessaire de réaliser de consultations » (Ibid.).

41En effet, pour le secteur minier la consultation préalable constitue un obstacle à l’investissement minier, comme le dit R. Luque, adjoint de la Prévention des conflits sociaux et la gouvernabilité de la Defensoría del Pueblo, qui voit dans cet exercice de la citoyenneté un risque pour leurs capitaux.

Conclusion

42Pour conclure, la question ethnique est présente dans le monde minier andin depuis le XVIe siècle. Comme à l’époque coloniale, l’identification aujourd’hui en tant qu’indien ou indigène est en relation avec l’accès à la terre et la défense des ressources naturelles. Mais de nos jours, on ne s’auto-identifie pas individuellement comme Indien ou indigène, mais collectivement en tant que groupe social qui lutte pour la défense des droits bafoués. Aujourd’hui comme dans le passé l’État joue un rôle prépondérant dans la construction des catégories sociales d’Indien et d’indigène ; comme nous l’avons vu, dans le Pérou d’aujourd’hui c’est l’État qui décide en grande partie qui est Indien et qui ne l’est pas.

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Notes

1 Organisation institutionnelle autonome, créée par la Constitution de 1993, ayant pour but de protéger les droits fondamentaux de la personne et de la communauté, ainsi que de surveiller la bonne gestion de l’administration étatique et des services publics.

2 Rapport des conflits sociaux de la Defensoría del Pueblo n°123, mai 2014.

3 L’indigénisme péruvien est un mouvement complexe qui trouve ses racines à la fin du XIXe siècle mais qui se développe surtout à Cuzco entre les années 1920 et 1950. Nous pouvons distinguer plusieurs étapes différentes : le mouvement indigéniste du début du XXe siècle et la période qui correspond au développement du mouvement indigéniste connu à Cuzco sous le nom de « néo-indianisme » ou « indigénisme pratique » et dans le contexte national sous le nom d’indigénisme 2. Il est évident que pourquoi est-ce évident ?les relations entre le mouvement indigéniste et le mouvement néo-indianiste furent très étroites. Cependant, plusieurs auteurs s’accordent pour signaler les différences dans la façon dont les indigénistes et les néo-indianistes ont compris l’identité de l’Indien et la culture indigène contemporaine. Tandis que les premiers soutenaient que les « véritables » indigènes existaient encore dans des endroits reculés de Cuzco en tant que vestiges du passé inca, les néo-indianistes affirmaient que la différence entre « lo español » et « lo indígena » avait disparu comme conséquence du métissage ayant eu lieu à l’époque coloniale et ils soutenaient que le « nouvel Indien » était le résultat de ce processus (Mendoza, 2006 : 26).

4 La définition d’ayllu varie selon les chroniques anciennes, les données recueillies par les ethnologues sur le terrain et les interprétations des historiens et ethno-historiens. Il est défini tantôt comme une sorte de clan, tantôt comme le lignage patrilinéaire, tantôt comme une unité territoriale (Galinier et Molinié, 2006).

5 Rappelons que pendant l’époque coloniale les Indiens étaient soumis au service obligatoire de la mita (corvée) dans les mines.

6 Il faut souligner que dans le récit de la Conacami, la Réforme agraire est plutôt le produit des luttes paysannes comme le montre la citation du début.

7 Interview du 28 avril 2013, Frecuencia Latina.

8 Il est intéressant de signaler, comme l’a fait l’anthropologue J. Torres, que les déclarations du Président de la République coïncident avec celles prononcées à la Convention Minière d’Arequipa en 2011 par R. Benavides, l’un des entrepreneurs miniers les plus importants du pays : « Ici on assume comme un fait que les communautés existent depuis toujours mais elles ont été créées sous le gouvernement de Velasco » (Javier, Torres, « Confusiones presidenciales », Diario 16, http://www.diario16.pe/columnista/6/javier-torres/2497/confusiones-presidenciales

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References

Electronic reference

Carmen Salazar-Soler, « La place de l’ethnicité dans les conflits miniers socio-environnementaux dans les Andes du Pérou : XXème-XXIème siècles », IdeAs [Online], 8 | Automne 2016 / Hiver 2017, Online since 21 December 2016, connection on 24 June 2017. URL : http://ideas.revues.org/1785 ; DOI : 10.4000/ideas.1785

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Carmen Salazar-Soler

Carmen Salazar-Soler est directrice de recherche au CNRS (UMR 8168, Mondes Américains), EHESS. carmen.salazar-soler@ehess.fr

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